摘 要：发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系具有重要意义，为更好地促进混合所有制企业的经营发展，必须对其进行差异化管控。本文探讨了混合所有制企业改革背景和差异化管控的要求，分析了当前管控过程中存在的问题，提出了混合所有制企业差异化管控的原则和具体模式，旨在充分发挥混合所有制企业的体制和制度优势。
关键词：中央企业;混合所有制;差异化管控
0 引言
2015年8月，中共中央、国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求推进国有企业混合所有制改革。党的十八届三中全会明确，把混合所有制作为我国基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系，深化国资国企改革、提高国有资本运行和配置效率具有重要意义。
根据公开数据，2013年以来，中央企业混合所有制企业户数已超过全部法人单位70%;上市公司总资产占中央企业总资产68%、利润占86%。中央企业所有者权益中，由于引进社会资本形成的少数股东权益占比提升至38%。中央企业上市公司中，国有股东及一致行动人超过50%的企业占总数58.6%。从这一数据可以看出，在中央企业中混合所有制企业的数量和比例正在持续上升，特别是上市公司创造了更多的利润，混合所有制有效提升了企业经营效益和管理效率，发挥了国有资本的带动效应。
混合所有制企业的不断发展壮大，对差异化管控提出了更高的要求。探索混合所有制企业管控模式，进行有益于企业法人治理和经营发展的差异化管控，具有十分重要的现实及理论意义。
1 混合所有制企业差异化管控必要性
1.1 差异化管控要求
2020年5月，党中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。2020年啟动的国企改革三年行动明确提出，支持国有企业集团公司对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，实施更加市场化的差异化管控。上述文件中对混合所有制企业都提出了差异化管控的要求，旨在通过股权层面的变化，形成公司治理层面的变化，从而促进企业进一步完善法人治理结构，深入转变经营机制，加快市场化经营发展，不断激发企业活力。
1.2 差异化管控企业范围
本文探讨国有股权低于50%并进行财务并表的中央企业所属混合所有制企业（以下简称混合所有制企业）的差异化管控模式。这类企业具有一定的特殊性：股权结构相对分散，除国有股东方外其他股东方具备较强的话语权，需要更加市场化、法治化管理。但这类企业又进行财务并表，国资委是其实际控制人，对其行使国有资产监督管理的权利。对这类企业管控难度更大，一方面要依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力;另一方面要切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
1.3 当前管控存在的问题
1.3.1 所有权和控制权不一致
国有资本不完全是“一股独大”，但又拥有企业的实际控制权，且必须对国有资产履行保值增值责任。大股东可能对企业干预过多，存在“越位、错位、缺位”问题，弱化企业的自主权，伤害中小股东的权益。
1.3.2 存在层层委托代理关系
从出资人层面到经营层面各治理主体，存在层层委托代理关系。在国资管理层面，国资委-中央企业-混合所有制企业，层层委托进行经营管理。公司内部治理层面，股东大会-董事会-经理层三层委托代理关系。如果不能很好确定各主体权责界面，将会出现权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题。
1.3.3 市场经营和监督管理之间存在矛盾
中央企业对所属企业管理有日常监督管理的事项，包括国资管理、安全、纪检、审计、巡视等非生产经营类事项，这一类监督管理事项可能对混合所有制企业彻底市场化经营有所制约。
1.3.4 集团管控存在“一刀切”问题
中央企业对混合所有制企业管控，还难以做到“一企一策”精准管理和授权放权。对混合所有制企业差异化管控的路径和内容上，还需要进一步探索完善。
2 混合所有制企业管控原则
混合所有制企业战略定位应是完善现代企业制度，促进转化经营机制，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，实现市场化经营与价值创造。根据这一定位和国资监管的要求，为促进企业成为真正市场主体，要做好混合所有制企业管控的顶层设计，要以公司治理为公司经营管理的根本、集团管控为国资监督管理的手段，实施治理为主、管控为辅的办法进行管理，充分发挥其混合所有制优势，同时确保国有资产不流失。
2.1 集团管控原则
在集团管控方面，应主要遵循财务管控的原则。中央企业集团公司对混合所有制企业可以采取财务管控模式，管资本、管回报，主要追求资本增值和投资回报的最大化，不参与企业日常经营决策、不干预企业市场经营。
如企业对集团公司发展具有较为重要的战略意义，则可综合考虑其所处行业、发展阶段、业务规模、经营能力，适度加强战略管控，即从战略管理、主业管理等角度加强指导和管理。
2.2 公司治理原则
在公司治理方面，应主要遵循法人治理的原则。中央企业集团公司作为国有股东，依据股权关系通过法人治理结构开展治理。国有股东和其他股东充分协商，按照现代企业制度完善股东会、董事会、党委、总经理等治理主体的权责界面，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的法人治理结构。推进市场化经营机制改革，促进企业健全以公司章程为核心的制度体系，构建激励约束体系。
3 管控模式初步研究
摘 要：发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系具有重要意义，为更好地促进混合所有制企业的经营发展，必须对其进行差异化管控。本文探讨了混合所有制企业改革背景和差异化管控的要求，分析了当前管控过程中存在的问题，提出了混合所有制企业差异化管控的原则和具体模式，旨在充分发挥混合所有制企业的体制和制度优势。
关键词：中央企业;混合所有制;差异化管控
0 引言
2015年8月，中共中央、国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求推进国有企业混合所有制改革。党的十八届三中全会明确，把混合所有制作为我国基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系，深化国资国企改革、提高国有资本运行和配置效率具有重要意义。
根据公开数据，2013年以来，中央企业混合所有制企业户数已超过全部法人单位70%;上市公司总资产占中央企业总资产68%、利润占86%。中央企业所有者权益中，由于引进社会资本形成的少数股东权益占比提升至38%。中央企业上市公司中，国有股东及一致行动人超过50%的企业占总数58.6%。从这一数据可以看出，在中央企业中混合所有制企业的数量和比例正在持续上升，特别是上市公司创造了更多的利润，混合所有制有效提升了企业经营效益和管理效率，发挥了国有资本的带动效应。
混合所有制企业的不断发展壮大，对差异化管控提出了更高的要求。探索混合所有制企业管控模式，进行有益于企业法人治理和经营发展的差异化管控，具有十分重要的现实及理论意义。
1 混合所有制企业差异化管控必要性
1.1 差异化管控要求
2020年5月，党中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。2020年啟动的国企改革三年行动明确提出，支持国有企业集团公司对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，实施更加市场化的差异化管控。上述文件中对混合所有制企业都提出了差异化管控的要求，旨在通过股权层面的变化，形成公司治理层面的变化，从而促进企业进一步完善法人治理结构，深入转变经营机制，加快市场化经营发展，不断激发企业活力。
1.2 差异化管控企业范围
本文探讨国有股权低于50%并进行财务并表的中央企业所属混合所有制企业（以下简称混合所有制企业）的差异化管控模式。这类企业具有一定的特殊性：股权结构相对分散，除国有股东方外其他股东方具备较强的话语权，需要更加市场化、法治化管理。但这类企业又进行财务并表，国资委是其实际控制人，对其行使国有资产监督管理的权利。对这类企业管控难度更大，一方面要依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力;另一方面要切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
1.3 当前管控存在的问题
1.3.1 所有权和控制权不一致
国有资本不完全是“一股独大”，但又拥有企业的实际控制权，且必须对国有资产履行保值增值责任。大股东可能对企业干预过多，存在“越位、错位、缺位”问题，弱化企业的自主权，伤害中小股东的权益。
1.3.2 存在层层委托代理关系
从出资人层面到经营层面各治理主体，存在层层委托代理关系。在国资管理层面，国资委-中央企业-混合所有制企业，层层委托进行经营管理。公司内部治理层面，股东大会-董事会-经理层三层委托代理关系。如果不能很好确定各主体权责界面，将会出现权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题。
1.3.3 市场经营和监督管理之间存在矛盾
中央企业对所属企业管理有日常监督管理的事项，包括国资管理、安全、纪检、审计、巡视等非生产经营类事项，这一类监督管理事项可能对混合所有制企业彻底市场化经营有所制约。
1.3.4 集团管控存在“一刀切”问题
中央企业对混合所有制企业管控，还难以做到“一企一策”精准管理和授权放权。对混合所有制企业差异化管控的路径和内容上，还需要进一步探索完善。
2 混合所有制企业管控原则
混合所有制企业战略定位应是完善现代企业制度，促进转化经营机制，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，实现市场化经营与价值创造。根据这一定位和国资监管的要求，为促进企业成为真正市场主体，要做好混合所有制企业管控的顶层设计，要以公司治理为公司经营管理的根本、集团管控为国资监督管理的手段，实施治理为主、管控为辅的办法进行管理，充分发挥其混合所有制优势，同时确保国有资产不流失。
2.1 集团管控原则
在集团管控方面，应主要遵循财务管控的原则。中央企业集团公司对混合所有制企业可以采取财务管控模式，管资本、管回报，主要追求资本增值和投资回报的最大化，不参与企业日常经营决策、不干预企业市场经营。
如企业对集团公司发展具有较为重要的战略意义，则可综合考虑其所处行业、发展阶段、业务规模、经营能力，适度加强战略管控，即从战略管理、主业管理等角度加强指导和管理。
2.2 公司治理原则
在公司治理方面，应主要遵循法人治理的原则。中央企业集团公司作为国有股东，依据股权关系通过法人治理结构开展治理。国有股东和其他股东充分协商，按照现代企业制度完善股东会、董事会、党委、总经理等治理主体的权责界面，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的法人治理结构。推进市场化经营机制改革，促进企业健全以公司章程为核心的制度体系，构建激励约束体系。
3 管控模式初步研究
对混合所有制企业管控模式探索研究分为集团管控和公司治理两个层面。假设该企业是中央企业集团公司直接管控混合所有制企业的情况，如为三级及以下企业，并非集团公司直接管控，也可参照此原则逐层授权管理。
国企改革三年行动进入攻坚期。一年多来，国企各项改革如大潮奔涌，席卷大地：“双百”“科改”“综改”等各项专项行动加速落地实施……“十四五”规划开启新征程，国企改革正击楫中流。为深化国有企业改革，全面落实国企改革三年行动的目标与任务，进一步推动国企各项改革提速升级，开启政策红利新空间。日前，中国企业改革与发展研究会（简称“中国企业研究会”）围绕国务院国资委“混合所有制企业经营机制差异化管控”的重点课题赴沪进行了专题调研。
调研组一行，在中国企业改革与发展研究会常务副会长许金华、高级研究员张晓文的带领下先后到南方水泥有限公司、中国建材国际工程集团有限公司、上海电气集团股份有限公司、上海国有资本运营研究院等央企、地方国企以及研究机构进行了走访，听取了企业负责人对国资国企改革工作的情况介绍，并与相关企业及研究机构围绕混合所有制企业改革实践、现代企业制度建设、股权结构优化、公司法人治理结构完善、党的建设等推进混合所有制企业差异化管控方面进行了深入研讨。
在研讨会上，许金华首先对南方水泥等企业在混合所有制改革方面取得的成绩表示充分的肯定。并指出，在国企改革过程中，应坚持和加强党对国有企业的全面领导，进一步推动所属混合所有制企业深度转换经营机制，对于国有相对控股企业，也需要根据法律法规和公司章程实施市场化的差异化管控。从政策和实操层面，配合国企激活微观主体活力，配合混改和股权多元化，都十分迫切需要一个崭新的、实用的、适宜国企监管特色的、适合国企集团管控体系的新模式，全面建立高效灵活的市场化经营机制，探索差异化的管控机制，加快构建新发展格局，带动产业链上下游企业高质量发展。希望通过此次调研活动精准定位混合所有制差异化管控，深挖企业的创新方法与实践经验，并围绕存在的难点与问题进行深入思考，形成具有实操性和指导意义的研究报告。
南方水泥党委副书记、纪委书记张剑星对调研组一行的到访表示热烈欢迎。张剑星表示，十四年来，南方水泥始终牢记习近平总书记在公司成立时发的贺信中提出的“早日实现战略整合的既定目标，为国有企业的改革发展不断探索新路，为促进区域合作、联动发展做出更大贡献”的殷切期望，不忘初心、牢记使命，坚持正确的政治方向、坚持市场化道路、坚持贯彻落实新发展理念，在中国建材“善用资源、服务建设”的企业使命、“创新、绩效、和谐、责任”的核心价值观引领下，通过联合重组、管理整合、改革创新、优化升级，走过了从无到有、从小到大、从弱到强的征程。积极试行混合所有制和央企市场化运营模式，稳步推进资源整合、布局优化、技术升级、绿色转型和产业链延伸。截至2020年底，南方水泥下属法人单位246家，总资产900亿元，水泥产能1.4亿吨、商混产能1.4亿方、骨料产能3500万吨，业务规模、综合实力和效应水平居全国前列，多年间累计实现利润总额570亿元、社会贡献总额1508亿元，实现国有资本保值增值。
张剑星还表示，我们要充分运用好混合所有制企业差异化管控政策，切实发挥混改在体制机制上的优势。希望中国企业研究会课题组专家继续探索、实践、完善企业体制机制，充分发挥专业优势和重要作用，为扎实推进国企改革提供有力支撑，构建科学的国企改革智库体系。
中国建材国际工程集团有限公司党委书记、总裁马立云在发言时表示，中国建材国际工程集团有限公司是中国建材集团下属高端工程技术平台，在集团战略引领下，公司一直在不断地加强改革顶层设计，大力落地落实玻璃新材料“3+1”的战略布局，走出一条具有包容性的混合所有制成长之路。混合所有制差异化管控，其实就是要释放能量，因企施策、因业施策、因时施策，根据不同企业的特点，安排适用的管控力度和价值创造的方向，才能够让国有控股企业或混合所有制企业按照自己的特点释放活力，提速发展。今年是落实国企改革三年行动的关键之年，我们应把释放企业活力作为重要改革任务和方向，进一步推动差异化管控落地落实落细，实现企业价值的创造。
上海国有资本运营研究院院长罗新宇表示，建立或优化国企集团的管控体系，要从整体出发开展顶层设计。充分结合企业战略和特点，建立适合发展需要的管控体系。在现代企业面临的复杂多变环境下，管控体系不应是单一类型、一成不变的，而应围绕统一的战略目标，根据战略需要、业务单元特性等进行差异化设计。
研讨会上，与会企业代表及研究机构专家围绕混合所有制企业差异化管控方面问题积极发言探讨，并从企业战略分解而来的差异化业务层战略、差异化的职能战略出发，在设计差异化的治理模式、组织架构、授权、管理，规范董事会建设，完善管控体系，用人机制，激励机制等方面展开深入探讨，为课题组深入研究积累了第一手素材。
国企改革三年行动进入攻坚期。一年多来，国企各项改革如大潮奔涌，席卷大地：“双百”“科改”“综改”等各项专项行动加速落地实施……“十四五”规划开启新征程，国企改革正击楫中流。为深化国有企业改革，全面落实国企改革三年行动的目标与任务，进一步推动国企各项改革提速升级，开启政策红利新空间。日前，中国企业改革与发展研究会（简称“中国企业研究会”）围绕国务院国资委“混合所有制企业经营机制差异化管控”的重点课题赴沪进行了专题调研。
调研组一行，在中国企业改革与发展研究会常务副会长许金华、高级研究员张晓文的带领下先后到南方水泥有限公司、中国建材国际工程集团有限公司、上海电气集团股份有限公司、上海国有资本运营研究院等央企、地方国企以及研究机构进行了走访，听取了企业负责人对国资国企改革工作的情况介绍，并与相关企业及研究机构围绕混合所有制企业改革实践、现代企业制度建设、股权结构优化、公司法人治理结构完善、党的建设等推进混合所有制企业差异化管控方面进行了深入研讨。
在研讨会上，许金华首先对南方水泥等企业在混合所有制改革方面取得的成绩表示充分的肯定。并指出，在国企改革过程中，应坚持和加强党对国有企业的全面领导，进一步推动所属混合所有制企业深度转换经营机制，对于国有相对控股企业，也需要根据法律法规和公司章程实施市场化的差异化管控。从政策和实操层面，配合国企激活微观主体活力，配合混改和股权多元化，都十分迫切需要一个崭新的、实用的、适宜国企监管特色的、适合国企集团管控体系的新模式，全面建立高效灵活的市场化经营机制，探索差异化的管控机制，加快构建新发展格局，带动产业链上下游企业高质量发展。希望通过此次调研活动精准定位混合所有制差异化管控，深挖企业的创新方法与实践经验，并围绕存在的难点与问题进行深入思考，形成具有实操性和指导意义的研究报告。
南方水泥党委副书记、纪委书记张剑星对调研组一行的到访表示热烈欢迎。张剑星表示，十四年来，南方水泥始终牢记习近平总书记在公司成立时发的贺信中提出的“早日实现战略整合的既定目标，为国有企业的改革发展不断探索新路，为促进区域合作、联动发展做出更大贡献”的殷切期望，不忘初心、牢记使命，坚持正确的政治方向、坚持市场化道路、坚持贯彻落实新发展理念，在中国建材“善用资源、服务建设”的企业使命、“创新、绩效、和谐、责任”的核心价值观引领下，通过联合重组、管理整合、改革创新、优化升级，走过了从无到有、从小到大、从弱到强的征程。积极试行混合所有制和央企市场化运营模式，稳步推进资源整合、布局优化、技术升级、绿色转型和产业链延伸。截至2020年底，南方水泥下属法人单位246家，总资产900亿元，水泥产能1.4亿吨、商混产能1.4亿方、骨料产能3500万吨，业务规模、综合实力和效应水平居全国前列，多年间累计实现利润总额570亿元、社会贡献总额1508亿元，实现国有资本保值增值。
张剑星还表示，我们要充分运用好混合所有制企业差异化管控政策，切实发挥混改在体制机制上的优势。希望中国企业研究会课题组专家继续探索、实践、完善企业体制机制，充分发挥专业优势和重要作用，为扎实推进国企改革提供有力支撑，构建科学的国企改革智库体系。
中国建材国际工程集团有限公司党委书记、总裁马立云在发言时表示，中国建材国际工程集团有限公司是中国建材集团下属高端工程技术平台，在集团战略引领下，公司一直在不断地加强改革顶层设计，大力落地落实玻璃新材料“3+1”的战略布局，走出一条具有包容性的混合所有制成长之路。混合所有制差异化管控，其实就是要释放能量，因企施策、因业施策、因时施策，根据不同企业的特点，安排适用的管控力度和价值创造的方向，才能够让国有控股企业或混合所有制企业按照自己的特点释放活力，提速发展。今年是落实国企改革三年行动的关键之年，我们应把释放企业活力作为重要改革任务和方向，进一步推动差异化管控落地落实落细，实现企业价值的创造。
上海国有资本运营研究院院长罗新宇表示，建立或优化国企集团的管控体系，要从整体出发开展顶层设计。充分结合企业战略和特点，建立适合发展需要的管控体系。在现代企业面临的复杂多变环境下，管控体系不应是单一类型、一成不变的，而应围绕统一的战略目标，根据战略需要、业务单元特性等进行差异化设计。
研讨会上，与会企业代表及研究机构专家围绕混合所有制企业差异化管控方面问题积极发言探讨，并从企业战略分解而来的差异化业务层战略、差异化的职能战略出发，在设计差异化的治理模式、组织架构、授权、管理，规范董事会建设，完善管控体系，用人机制，激励机制等方面展开深入探讨，为课题组深入研究积累了第一手素材。
